新时代加强政府债务管理的思考

时间:2019-09-02信息来源:本站原创 【字体:

  党的十九大报告强调,“健全金融监管体系,守住不发生系统性风险的底线”,坚决打好防范化解重大风险攻坚战。习近平总书记指出“要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”。新时代政府债务管理核心是更好发挥“有为政府”和“有效市场”作用,平衡事关“风险”和“发展”的多维度关系,打准、打好政策组合拳,形成更加成熟、更加科学的政府债务管控机制。

  一、把握全局与局部,树立一盘棋思想

  政府债务事关总体国家安全,必须旗帜鲜明讲政治,始终坚持以新发展理念为指导,牢固树立大局观念和全局意识,在解决“发展不平衡不充分”问题上发挥应有作用。一是立足国际全局提升应对外部风险能力。中国经济健康快速发展需要良好的国际外部环境,不仅要管好债务发挥负责任大国作用,更要注重防范外部风险的输入。中美贸易摩擦、国际贸易保护等,增加了资本市场外部输入风险。在现实背景下,亟需严管地方政府债务,妥善处理好财政政策和货币政策间的平衡,兼顾发行和使用、需求和成本,不断提升国内债券市场应对和解决复杂国际形势的能力。二是立足管控全局提升抵御系统风险能力。政府债务风险是财政和金融风险的交叉点,事关全国发展大局和财政可持续。全国政府债务风险总体可控,但局部地区风险不容忽视,结构性矛盾仍较为突出。考虑到地方逐级下移债务和市县间发展的不均衡问题,市县政府债务风险分化更为严重,极容易成为债务风险的爆发点和重灾区。做好新时代政府债务风险防控,地方要深刻认识风险形成规律,站在讲政治高度划红线、守底线,强调守土有责但不自我封闭,加强静态评估和动态监控,进一步健全约束机制,做到令行禁止。三是立足改革全局提升创新源头治理能力。地方政府举债机制已进入源头治理、长效监管新阶段,必须增强同相关领域改革的衔接配套,防止改革不协调造成相互掣肘、互为因果。坚持发挥市场在资源配置中起决定作用,转变政府职能,控制地方主动举债,实现由“全能政府向有限政府,建设型政府向服务型政府”转变。坚持推动治理体系和治理能力现代化,建立现代财政制度,增强地方举债约束,让政府债务在“阳光”下运行。

  二、兼顾近期与远期,推进可持续发展

  发展效益是新时代高质量发展的重要内涵,更加强调对近期投入产出比的约束和远期发展稳定性、可持续性的考量。新时代加强政府债务管理要尊重并顺应经济发展规律和债务管理规律,科学统筹短期合理增长和长期持续发展的关系,实现政府债务边际效益最大化,重点“破”“立”“降”上下功夫,保持政府债务正向作用,寻找到信贷驱动的繁荣与长期发展可持续的平衡。破,就是破旧路径依赖,打破此前“唯GDP论”下对发展规模和数据的迷恋,放弃对“法不责众”和“中央兜底”等不切实际的幻想。立,就是立新举债动能,根据不同发展阶段地区的债务耐受度和边际效益值,从风险和成本角度强化中长期内的机制制约,防止出现债务规模不经济问题。降,就是降系统性风险,要通过适度增加政府杠杆也为企业去杠杆争取时间和空间,这其中要加强财政、金融统筹监管,探索建立符合我国国情的动态风险防控体系,指导地方政府债务规模和质量向最优状态回归。

  三、统筹“前门”与“后门”,筑牢风险防火墙

  2015年修订后的《预算法》赋予地方政府依法适度举债融资权限,为“开前门、堵后门”奠定了法理基础。这是解决当前我国政府债务现实困难和突出矛盾的整体制度设计,两者互为条件,相互影响。

  开好“前门”,不仅将政府债务纳入预算管理,降低融资成本,也能满足地方举债融资需求,从源头解决地方对“后门”的依赖。关键是在债务体量控制前提下,创新政府债券功能和种类,建立与地方发展阶段和融资需求相匹的管理创新机制。解决好“如何开”的问题,建立专项债券和项目收益、资产相对应的制度,推动地方政府债券评价管理从成本端延展至效益端,通过社会资本“用脚投票”倒逼地方政府提高项目质量和管理绩效。解决好“开多大”的问题,完善政府举债法律体系,提高政府债券管理制度的立法层级,进一步明晰债券发行规模、项目和程序的审查要求,为人大监督、行政监督提供法理依据。解决好“谁负责”的问题,完善债券管理责任体系,加强重点领域和关键环节的制衡,正确引导各级各部门多用、用好债券资金。

  堵住“后门”,是创新地方政府融资形式,提高债券与项目匹配度的前提,更是做好历史累积风险化解、有效控制债务风险的必然要求。地方隐性债务的膨胀从根本上来讲是地方财力失衡和问责机制缺陷共同作用的结果,“堵后门”重点在切断通往后门的路和形成“后门走不得”的震慑。抓住政府性债务风险预警和处置这一重点,进一步细化问责追责制度,增强对利益相关方的普遍约束力,真正使“堵后门”的法律法规成为带电的高压线。抓住融资平台这一关键,坚持分类管理加速转型,规范政府注资、补贴行为,切断地方违法违规融资渠道。抓住体制改革这一根本,充分发挥市场机制激励约束作用,促进市场融资自律机制形成,建立健全长效管理机制。

   (来源:财政部)

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